Концепція реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні 

 

Кожна реформа потребує своїх виконавців та їх глибокого розуміння суті реформування. Без цього будь-яка, навіть найліпше підготовлена, реформа приречена на провал.

 

Урядом 1 квітня 2014 року була схвалена Концепція реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні (розпорядження КМУ №333-р – далі Концепція) та затверджено План заходів з її реалізації (розпорядження КМУ №591-р від 18.06.2014).

 

Відповідно до цього плану було внесено зміни до Бюджетного та Податкового кодексів України, якими здійснено перший етап бюджетної децентралізації. Так, зміни до Бюджетного кодексу фактично є основою для стимулювання громад до об’єднання та підвищення їхньої спроможності через механізм переходу бюджетів об’єднаних громад на прямі міжбюджетні відносини з державним бюджетом. У разі об’єднання такі громади наділяються повноваженнями та ресурсами, як у міст обласного значення. Натомість територіальні громади, які не візьмуть участь у об’єднанні, залишаються осторонь цього процесу та позбавляються права на виконання делегованих державою повноважень органів місцевого самоврядування в селах, селищах, містах районного значення, що не об’єдналися. Отже, об’єднання територіальних громад є запорукою переходу місцевого самоврядування на якісно новий рівень.

 

Парламентом ухвалено Закон України «Про добровільне об’єднання територіальних громад (№157-VIII від 05.02.2015 – далі Закон №157), а Урядом для забезпечення його реалізації затверджено Методику формування спроможних територіальних (постанова КМУ №214 від 08.04.2015 – далі Методика). Саме ці акти визначають, яким чином має відбуватись об’єднання громад для того щоб вони стали спроможними.

 

Але яка технологія цього процесу? Відповідь на це питання і містить пропоноване видання, яке носить інформаційно-просвітницький та практичний характер. Видання розраховане у першу чергу на сільських, селищних, міських голів та депутатів місцевих рад. Також воно буде корисне тим, хто займається практичною реалізацію положень законодавства з формування спроможних територіальних громад.

ПОНЯТТЯ СПРОМОЖНОЇ ГРОМАДИ

Спроможною територіальною громадою є така громада, в якій місцеві джерела наповнення бюджету, інфраструктурні та кадрові ресурси є достатніми для вирішення її органами місцевого самоврядування питань місцевого значення, передбачених законодавством, в інтересах жителів громади.

Методика містить ширше визначення спроможної територіальної громади – «територіальні громади сіл ( селищ, міст), які в результаті добровільного об’єднання здатні самостійно або через відповідні органи місцевого самоврядування забезпечити належний рівень надання послуг, зокрема у сфері освіти, культури, охорони здоров’я, соціального захисту, житлово-комунального господарства, з урахуванням кадрових ресурсів, фінансового забезпечення та розвитку інфраструктури відповідної адміністративно-територіальної одиниці».

 

За Європейською хартією місцевого самоврядування, яка є частиною законодавства України, місцеве самоврядування – це «право і спроможність органів місцевого самоврядування … здійснювати регулювання і управління суттєвою часткою суспільних справ, які належать до їхньої компетенції, в інтересах місцевого населення».

 

На сьогодні переважна більшість територіальних громад України, маючи право вирішувати питання місцевого значення, неспроможна їх виконувати через брак власних коштів, занепад або відсутність інфраструктури (необхідних будівель, споруд, доріг тощо), а також брак кадрів відповідної кваліфікації. Тому значна частина питань місцевого значення не вирішується належним чином – не утримуються приміщення шкіл і лікарень та інші будівлі комунальної власності, не забезпечується благоустрій території, нічне освітлення вулиць тощо.

 

Метою реформи місцевого самоврядування є, передусім, забезпечення його спроможності самостійно, за рахунок власних ресурсів, вирішувати питання місцевого значення. Йдеться про наділення територіальних громад більшими ресурсами та про мобілізацію їхніх внутрішніх резервів.

 

Перш за все мова йде про зарахування до їхніх бюджетів 60% податку на доходи громадян. З додаткових ресурсів у ході реформи місцеві ради отримують власний земельний податок, ставки якого на своїй території кожна рада встановлюватиме самостійно. При цьому до юрисдикції кожної ради передаються всі землі відповідної громади, в тому числі й за межами населених пунктів. Також запроваджується обов’язковий у країнах зі спроможним місцевим самоврядуванням місцевий податок на нерухоме майно. Рішення про його запровадження та про його ставки кожна місцева рада теж приймає самостійно. Громада отримує також 5% від продажу пального на АЗС, алкогольних та тютюнових виробів. Крім того, за бюджетами місцевого самоврядування залишаються такі джерела, як раніше закріплені місцеві податки і збори.

Однак навіть наділення цими ресурсами переважної більшості наявних дрібних територіальних громад їхньої спроможності не забезпечить. Надмірна частина ресурсів у таких громадах і далі витрачатиметься на утримання управлінського апарату, а для реалізації серйозних проектів місцевого розвитку коштів не вистачатиме. Тому реформа місцевого самоврядування, враховуючи позитивний як європейський, так і власний історичний досвід, передбачає об’єднання (укрупнення) територіальних громад.

 

 

 

При цьому за кошти платників податків утримуватиметься одна рада, один голова, один виконком, а не декілька – що збереже кошти для реальних справ. З більшої території до місцевого бюджету можна зібрати значно більші податкові обсяги. Це дозволить місцевим радам об’єднаних громад вже в найближчому майбутньому забезпечити додатковими робочими місцями їх жителів та значно покращити стан населених пунктів, а значить, і якість життя громадян.

 

Однак укрупнення території громад не може бути довільним, воно має свої логічні межі. Відстань від центру громади до її найдальшого населеного пункту має бути такою, щоб у екстрених випадках її не довше ніж за 30 хвилин могли подолати пожежна команда, швидка допомога, поліцейський патруль. Допомога, надана через більший проміжок часу, різко втрачає ефективність.

 

Питання визначення меж нових, об’єднаних громад вирішуватиметься органами влади обласного рівня з урахуванням як об’єктивних критеріїв, так і думки громадян.

 

Після консолідації громад села, які не матимуть власних сільрад, будуть представлені в місцевій раді своїми депутатами, а у виконкомі – сільськими старостами. Старости та депутати здійснюватимуть зв ’язок між односельцями і владою громади та вирішуватимуть різні проблеми його жителів у раді та виконкомів.

 

До центрів спроможних громад ( тобто ближче до громадян, що живуть поза райцентрами) будуть перенесені з районних центрів місця надання низки важливих послуг – адміністративних, соціальної допомоги через територіальні центри, пожежні, правоохоронні, санітарно-епідеміологічної служби тощо. У разі нестачі приміщень, інших елементів інфраструктури для надання всіх необхідних послуг громадам надаватиметься допомога з державного бюджету на їх придбання чи побудову.

 

Об’ єднання громад як ключовий елемент реформи має бути здійснене до чергових місцевих виборів, що відбудуться в жовтні 2015 року. Нові ради, обрані вже в об’єднаних громадах, отримають нові повноваження та суттєві ресурси.

 

 

 

ПОВНОВАЖЕННЯ ОРГАНІВ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

 

В ОБ’ЄДНАНИХ ГРОМАДАХ

 

 

Розподіл повноважень згідно з при ципомсубсидіарності.Це один зголовних  принципів децентралізації,   відповідндо я когонайбільшеповноважень ма ть мати ті органи влади,які є на ближчи ми до людей,інарівні яких вирішення завдань та надання послуг є найбільш ефективнимтанайменш ресурсовитратним.   Концепцією передбачено  закріпленнязагромада ми (села, селища, міста) на йбільшого переліку повноважень.

Органи місцевого самовря дування

отримають необхідні кадрові

 

та

 

фінансо і ресурси та інфраструктурний п тенціал для належного виконання повноважень. Розгляньмо докладніше, які ж повноваження отримають об’єднані громади.

 

 

01

02

Слід зазначити, що об’єднані відповідно до Закону та Перспективного плану громади отрима ють весь спектр повноважень, що їх на разі мають міста обласно о значення. Докладніше перелік видаткових повноважень об’єднаних громад визначено в ст. 89, 91 Бюджетного кодексу У раїни.

 

Крім того, в об’є днаних громадах м ешканці мають бути забезпечені по слугами, що надаються ор анами державної влади.

 

 

03

РЕСУРСНА БАЗА ОБ’ЄДН АНИХ ГР ОМАД

 

 

 

Об’єднана громада одержує додатк ві фінансові та майнові ресурси. Основні з них:

 

                     60% ПДФО (зараз 0) на власні повноваження

 

                     Державні субвенції ( медична, освітня)

 

                     Право розпоряджатися землями на території об’єднаної громади

 

Розглянемо докладніше перелік податкових та неподат кових на ходжень місцевих бюджетів об’єднаних громад (дет льніше викладено в ст. 64, 69-1, 71 Бюджет ного кодексу України).

 

 

04

Об’єднані громади переход ять на прямі міжбюдже тні відн осини зДержавнимбюд жетом (зараз пря мі відносини маю ть лише областірайони,міста обласного значення)

 

Слід зазначити, що змінами до Податкового кодексу зробленопершийкрок до запровадження повсюдності місцевого сам врядува ння. Пер дбачено, щооргани місце ого само врядува ня встановлюють ставки та пільги по платі за землю не тільки в межах, а й за межам населених пункт ів. У перспективіоргани місцевого самоврядування об’єднанихгромад отримаютьвиключніповноваження щодо розпоряджання, володінняікористування земельнимиділянкам и в межах своєї юрисдикції (як у межах,так і за м ежами населенихпунктів).

05

06

НЕОБХІДНЕ ІНФРАСТРУКТУРНЕ  ТА КАДРОВЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯОБ’ЄДНАНИХ  ГРОМАД

 

 

 

У спроможних територіальних громадах органи місцевого самоврядування мають забезпечити надання громадянам усіх необхідних публічних послуг (див. стор. 6-7). Для цього необхідні приміщення для розміщення відповідних служб. При цьому:

 

1.       Частина громад, які будуть сформовані навколо сьогоднішніх районних центрів та міст обласного значення, вже забезпечена необхідними приміщеннями. Міста обласного значення вже мають відповідні повноваження з відповідною інфраструктурою. У районних центрах органи місцевого самоврядування об’єднаних громад отримають існуючу інфраструктуру та повноваження, які на сьогодні є в наявності у районних державних адміністрацій (районних рад). Тобто повноваження у сфері освіти, охорони здоров’я, соціального захисту тощо здійснюватимуть органи місцевого самоврядування об’єднаних громад, а не місцеві державні адміністрації.

 

2.       Інші громади для того, щоб стати спроможними, мають бути забезпечені відповідними приміщеннями, у першу чергу для розміщення нових служб.

 

Мінімальні вимоги до необхідної інфраструктури спроможної громади:

     – Приміщення для органу місцевого самоврядування об’єднаної громади з урахуванням додаткових функцій управління фінансами та комунальною власністю, містобудівною діяльністю, освітою, охороною здоров’я, культурою, соціальним захистом тощо.

 

– Приміщення для поліклініки (амбулаторії), лікарні широкого профілю.

Приміщення для територіального центру соціального захисту.

– Приміщення для Центру надання адміністративних послуг.

– Окрема будівля для органів правопорядку.

Приміщення для органів державної влади (пенсійного фонду, центру зайнятості, казначейства, реєстрації актів цивільного стану та майнових прав).

Приміщення для пожежної частини.

Вимоги до приміщень освітніх закладів не закладаються, оскільки в процесі формування спроможних громад їхня мережа не потребуватиме розширення.

Потреба в приміщеннях може задовольнятися за рахунок: а) будівель, що не використовуються (наприклад, приміщення колишніх бюджетних установ в населених пунктах, що мали раніше статус районних центрів); б) придбання приватних будівель (наприклад, садиби, які в сільській місцевості недорого коштують); в) надання державою фінансової підтримки.

Виходячи з функцій органів місцевого самоврядування спроможних територіальних громад, пропонуємо умовну мінімальну структуру їх виконавчих органів:

 – Голова територіальної громади

2-3 заступники голови територіальної громади

 

Секретар ради територіальної громади 

-Фінансове управління

– Відділ комунальної власності та земельних відносин Сектор з юридичних питань

– Сектор з питань надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення і територій Архівний відділ

– Відділ освіти, молоді та спорту Відділ культури, туризму та з питань діяльності засобів масової інформації

– Управління соціального захисту населення та праці Служба у справах дітей, центр сім’ї та молоді, центр обліку бездомних осіб Відділ охорони здоров’я

– Старости територіальної громади у складі виконавчого комітету

 

Особливістю об’єднаних територіальних громад є наявність старости, який є посадовою особою місцевого самоврядування і обирається в порядку, визначеному законом. Староста обирається у селах, селищах, визначених за рішенням місцевої ради об’єднаної територіальної громади на строк повноважень цієї місцевої ради. У поселенні-центрі громади староста не обирається.

 

Повноваження старости:

1)      представляє інтереси жителів села, селища у виконавчих органах сільської, селищної, міської ради;

2)    сприяє жителям села, селища у підготовці документів, що подаються до органів місцевого самоврядування;

3)    бере участь у підготовці проекту бюджету територіальної громади в частині фінансування програм, що реалізуються на території відповідного села, селища;

4)       вносить пропозиції до виконавчого комітету сільської, селищної, міської ради з питань діяльності на території відповідного села, селища виконавчих органів сільської, селищної, міської ради, підприємств, установ, організацій комунальної форми власності та їх посадових осіб;

5)     здійснює інші обов’язки, визначені Положенням про старосту, яке затверджується радою об’єднаної громади. У Положенні визначаються права і обов’язки старости, порядок його звітності, інші питання, пов’язані з діяльністю старости;  є членом виконавчого комітету ради об’єднаної громади за посадою


У    селах, селищах, що до об’єднання територіальних громад мали свої органи місцевого самоврядування, обов’язки старости до обрання на перших виборах старости виконує особа, яка здійснювала повноваження сільського, селищного голови відповідної територіальної громади до об’єднання!

ФОРМИ ДЕРЖАВНОЇ ПІДТРИМКИ ДОБРОВІЛЬНОГО ОБ’ЄДНАННЯ ТЕРИТОРІАЛЬНИХ ГРОМАД

 

Відповідно до ст. 9, 10 Закону №157 визначено декілька форм державної підтримки новоутвореним об’єднаним громадам:

 

Форма підтримки

Суть підтримки

 

 

Відповідальні виконавці

Інформаційно-

Проведення заходів

для

ЗМІ

та

Рада Міністрів АРК, місцеві

просвітницька

громадськості

з

 

метою

державні адміністрації

 

Організаційна

інформування

їх

про

суть,

 

 

 

 

 

інструменти

реформування

 

 

 

 

 

місцевого

 

самоврядування,

 

 

 

 

 

децентралізації влади,  а також

 

 

 

 

 

про переваги від об’єднання для

 

 

 

 

 

розвитку

громад та

позитивний

 

 

 

 

 

вплив на життя громадян.

 

 

 

 

 

 

 

Здійснення

 

матеріально-

 

 

 

 

 

технічного забезпечення (надання

 

 

 

 

 

приміщень, оргтехніки, матеріалів

 

 

 

 

 

тощо)

заходів,

присвячених

 

 

 

 

 

добровільному  об’єднанню  та

 

 

 

 

 

формуванню

 

спроможних

 

 

 

 

 

територіальних громад.

 

 

 

 

 

 

 

Методична

Надання

роз’яснень

 

із

Мінрегіон

 

 

 

застосування

Методики

(п.3

 

 

 

 

 

постанови  КМУ  №214   від

 

 

 

 

 

08.04.2015).

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Фінансова

1. Надання коштів з Державного

1.1. Виконавці визначені в ст.

 

фонду регіонального розвитку на

24-1 Бюджетного кодексу та

 

проекти, спрямовані на підтримку

постановах КМУ №195, 196

 

добровільно

 

об’єднаних

від 18.03.2015.

 

 

територіальних

 

 

громад,

 

 

 

 

 

підготовлені

відповідно

до

2.1.  Рада Міністрів АРК,

 

Бюджетного кодексу та урядових

місцеві

державні

адміні-

 

Порядків

використання

цих

страції вносять пропозиції за

 

коштів.

 

 

 

 

 

 

поданням

місцевої

ради

 

 

 

 

 

 

 

 

об’єднаної громади щодо

 

2.  Надання об’єднаній громаді

фінансової

підтримки  не

 

коштів у вигляді субвенції з

пізніше 15.07.   року,   що

 

державного

бюджету

 

на

передує

бюджетному

періо-

 

формування

 

відповідної

ду,  в якому передбачається

 

інфраструктури

згідно

з

планом

надання такої підтримки;

 

соціально-економічного

розвитку

2.2. Мінрегіон – узгодження

 

такої  територіальної

громади.

пропозицій;

 

 

 

Розподіл

субвенції

здійснюється

2.3. Мінфін – узгодження

 

відповідно до вимог ст. 10 Закону

пропозицій;

 

 

 

№157.

 

 

 

 

 

 

2.4. КМУ – затверджує

 

 

 

 

 

 

 

 

Порядок надання субвенції.

 

 

ПЕРСПЕКТИВНИЙ ПЛАН ФОРМУВАННЯ ТЕРИТОРІЙ ГРОМАД

 

Згадане ресурсне забезпечення та обсяг повноважень отримають лише ті громади, які об’єдналися відповідно до Закону №157 та Перспективного плану формування територій громад, підготовленого відповідно до вимог урядової Методики. Таким чином, головним документом для формування спроможних громад є Перспективний план, який розробляється та затверджується відповідно до ст. 11 Закону №157 і має жорстко відповідати вимогам Методики.

 

За своєю суттю Перспективний план – це бачення державою ефективного територіального устрою на базовому рівні в межах відповідної області. Перспективний план розробляється з метою формування територіальних громад (за відповідними типами – сільські, селищні, міські), органи місцевого самоврядування яких спроможні виконувати всі функції, покладені законом на них.

 

Перспективний план охоплює всю територію області, розробляється і приймається для того, щоб у регіоні не залишалося неспроможних громад – таких, чиї органи місцевого самоврядування не мають власного ресурсного забезпечення, достатнього для виконання власних повноважень з вирішення питань місцевого значення.

Перспективний план формування територій громад області складається з графічної та текстової частини.

 

Графічна частина – це мапа, яка відображає межі нових спроможних територіальних громад, їх потенційні адміністративні центри та всі населені пункти, що увійшли до їх складу.

 

Текстова частина включає паспорти спроможних територіальних громад, які містять кількісні характеристики населення та площі територіальної громади, закладів соціальної інфраструктури (школи, лікарні, дитячі садочки, терцентри соцзахисту), обсяги доходів, наявність приміщень для розміщення державних органів, установ, органів місцевого самоврядування тощо. Крім цього, текстова частина містить відомості про населені пункти, що увійдуть до складу спроможної територіальної громади.

Перспективний план розробляється обласними державними адміністраціями, схвалюється обласними радами та затверджується Кабінетом Міністрів України. Під час розроблення проекту Перспективного плану уповноважені облдержадміністрацією посадові особи проводять консультації з представниками органів місцевого самоврядування та їх асоціацій, а також суб’єктами господарювання та їх громадськими об’єднаннями.

 

У процесі та в результаті формування спроможних територіальних громад статус села, селища, міста, сільської та міської місцевості не змінюється!

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Збільшити шрифт
Контрастна тема